Кассационное определение Верховного Суда РФ № 11-КГ18-41 от 15 марта 2019 года

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Калининой Л.А., судей Горчаковой Е.В., Нефедова О.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Гусева Геннадия Алексеевича на определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Татарстан от 22 июня 2018 года, которым отказано в принятии административного искового заявления Гусева Геннадия Алексеевича об оспаривании решения совета Адвокатской палаты Республики Татарстан от 4 апреля 2018 года «О порядке участия адвокатов Адвокатской палаты Республики Татарстан в качестве защитников в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, предварительного следствия и суда, представителя в гражданском и административном судопроизводстве по назначению суда».

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения Гусева Г.А., поддержавшего доводы кассационной жалобы Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

адвокат Гусев Г.А. (регистрационный номер 16/257 в реестре адвокатов Республики Татарстан) обратился в суд с административным исковым заявлением к Адвокатской палате Республики Татарстан о признании незаконным решения совета Адвокатской палаты Республики Татарстан от 4 апреля 2018 года «О порядке участия адвокатов Адвокатской палаты Республики Татарстан в качестве защитников в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, предварительного следствия и суда, представителя в гражданском и административном судопроизводстве по назначению суда» (далее также - решение совета Адвокатской палаты Республики Татарстан от 4 апреля 2018 года).

В обоснование своих требований заявитель сослался на то, что указанное решение регулирует взаимоотношения между Адвокатской палатой Республики Татарстан и адвокатами, а также права и обязанности органов дознания, следствия и суда, а равно затрагивает интересы неопределённого круга лиц, которым адвокатами оказывается юридическая помощь. Некоторые положения решения совета Адвокатской палаты Республики Татарстан от 4 апреля 2018 года противоречат нормам Федерального закона от 31 мая 2002 года № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 31 мая 2002 года № 63-ФЗ, Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации») и Кодексу профессиональной этики адвоката, принятому I Всероссийским съездом адвокатов 31 января 2003 года, являются незаконными, ущемляющими права адвокатов, в том числе заявителя, адвокатских образований Республики Татарстан, органов предварительного расследования и суда, лиц, которым адвокатами оказывается юридическая помощь в уголовном, гражданском или административном судопроизводстве по назначению органов дознания, следствия и суда.

Определением судьи Бугульминского городского суда Республики Татарстан от 10 мая 2018 года административное исковое заявление возвращено Гусеву Г. А. на основании пункта 2 части 1 статьи 129 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с неподсудностью дела данному суду.

Определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Татарстан от 22 июня 2018 года отменено определение судьи Бугульминского городского суда Республики Татарстан от 10 мая 2018 года и в принятии административного иска отказано.

Определением судьи Верховного Суда Республики Татарстан от 7 сентября 2018 года Гусеву Г.А. отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Гусев Г.А. просит об отмене определения судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Татарстан от 22 июня 2018 года в части отказа в принятии административного искового заявления и направлении материала в Бугульминский городской суд Республики Татарстан для принятия к производству и рассмотрения по существу.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации материал истребован в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 22 января 2019 года кассационная жалоба с материалом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материал и обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что судом апелляционной инстанции допущены такого рода нарушения.

Возвращая административное исковое заявление на основании пункта 2 части 1 статьи 129 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судья Бугульминского городского суда Республики Татарстан исходил из того, что, поскольку оспариваемое решение совета Адвокатской палаты Республики Татарстан по существу является локальным нормативным актом некоммерческой организации, наделённой определёнными публичными полномочиями, распространяющимися на всю территорию Республики Татарстан, рассмотрение заявленных Гусевым Г.А. требований не относится к компетенции данного суда.

Суд апелляционной инстанции, отменяя определение судьи и отказывая в принятии административного иска, указал на то, что Гусевым Г.А. неверно избран вид судопроизводства, в котором подлежат защите его права; заявленные требования не подлежат рассмотрению и разрешению судом в порядке административного судопроизводства.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации такие выводы суда апелляционной инстанции считает основанными на неправильном применении норм процессуального права.

В силу пункта 3 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном данным кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций.

Производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих регламентировано главой 22 указанного кодекса, положениями части 1 статьи 218 которого гражданину предоставлено право обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) организации, наделённой отдельными государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 27 сентября 2016 года № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» разъяснил, что согласно пункту 3 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в порядке, предусмотренном данным кодексом, суды рассматривают и разрешают административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций субъектов профессиональной деятельности, если оспариваемые решения, действия (бездействие) являются результатом осуществления (неосуществления) указанных полномочий (пункт 2).

Положения статьи 29 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» предусматривают, что адвокатская палата является негосударственной некоммерческой организацией, основанной на обязательном членстве адвокатов одного субъекта Российской Федерации и создаваемой в целях обеспечения оказания квалифицированной юридической помощи, её доступности для населения на всей территории данного субъекта Российской Федерации, организации юридической помощи, оказываемой гражданам Российской Федерации бесплатно, представительства и защиты интересов адвокатов в органах государственной власти, органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях, контроля за профессиональной подготовкой лиц, допускаемых к осуществлению адвокатской деятельности, и соблюдением адвокатами кодекса профессиональной этики адвоката (пункты 1, 4). В силу пункта 9 этой же статьи решения органов адвокатской палаты, принятые в пределах их компетенции, обязательны для всех членов адвокатской палаты.

Совет адвокатской палаты согласно пункту 5 части 3 статьи 31 названного федерального закона организует оказание юридической помощи адвокатами, участвующими в качестве защитников в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия или суда, в соответствии с порядком, определённым советом Федеральной палаты адвокатов; доводит этот порядок до сведения указанных органов, адвокатов и контролирует его исполнение адвокатами.

При этом адвокаты, на которых законом возложена публичная обязанность обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина по назначению органов дознания, органов предварительного следствия или суда, осуществляют деятельность, имеющую публично-правовой характер; наделение адвокатских палат (их органов) контрольными и управленческими полномочиями, в том числе полномочиями по принятию обязательных для адвокатов решений по отдельным вопросам адвокатской деятельности, согласуется с особым публично-правовым статусом некоммерческих организаций подобного рода и не выходит за пределы дискреции законодателя. Изложенное согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной, в частности, в постановлении от 23 декабря 1999 года № 18-П, определениях от 29 сентября 2011 года № 1278-0-0 и 27 октября 2015 года № 2436-0.

Таким образом, решение совета Адвокатской палаты Республики Татарстан от 4 апреля 2018 года «О порядке участия адвокатов Адвокатской палаты Республики Татарстан в качестве защитников в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, предварительного следствия и суда, представителя в гражданском и административном судопроизводстве по назначению суда» является результатом осуществления публичных полномочий, которыми она наделена федеральным законодателем.

Поскольку оспариваемый акт принят советом Адвокатской палаты Республики Татарстан в рамках реализации возложенных законом на Адвокатскую палату публичных полномочий, а заявленные требования не являются внутрикорпоративным спором между адвокатом Гусевым Г.А. и Адвокатской палатой, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Татарстан в части отказа в принятии административного иска, как не подлежащего рассмотрению в порядке административного судопроизводства, является неправомерным. Заявленные требования подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, а вывод суда апелляционной инстанции об обратном противоречит процессуальным нормам и не соответствует характеру спорных правоотношений.

Названным кодексом урегулирован порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции, мировыми судьями административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Суды в указанном порядке рассматривают и разрешают в том числе подведомственные им административные дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, а также об оспаривании, как уже отмечалось выше, решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций.

При этом под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определённой форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, а под правовой нормой - общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 марта 2015 года № 6-П).

В свою очередь, оспариваемый акт издан некоммерческой организацией, не наделённой полномочиями на издание нормативных правовых актов или актов, содержащих разъяснения законодательства Российской Федерации, и не устанавливает правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение. При таких обстоятельствах административное исковое заявление Гусева Г.А. подлежит рассмотрению и разрешению в порядке, предусмотренном главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно положениям статьи 19 которого дела об оспаривании подобных актов подсудны районному суду.

С учётом того, что судом апелляционной инстанции допущены существенные нарушения норм процессуального права, определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Татарстан от 22 июня 2018 года подлежит отмене в указанной части, а материал в соответствии с требованиями процессуального закона - направлению в Бугульминский городской суд Республики Татарстан для рассмотрения вопроса о принятии административного искового заявления к производству суда при условии отсутствия иных оснований для отказа в принятии, оставления без движения и возвращения данного заявления.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Татарстан от 22 июня 2018 года в части отказа в принятии административного искового заявления Гусева Геннадия Алексеевича об оспаривании решения совета Адвокатской палаты Республики Татарстан от 4 апреля 2018 года «О порядке участия адвокатов Адвокатской палаты Республики Татарстан в качестве защитников в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, предварительного следствия и суда, представителя в гражданском и административном судопроизводстве по назначению суда» отменить, материал по административному исковому заявлению Гусева Геннадия Алексеевича направить в Бугульминский городской суд Республики Татарстан для рассмотрения по существу со стадии принятия заявления к производству суда.