Апелляционное определение Верховного Суда РФ № 44-АПГ16-7 от 06 апреля 2016 года
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе: председательствующего Хаменкова В.Б., судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А., при секретаре Гришечкине П.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Пермского края о признании частично не действующими пунктов 1.2, 1.4 Порядка сноса и выполнения компенсационных посадок зеленых насаждений на территории города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 26 августа 2014 г. N 155, по апелляционным жалобам Пермской городской Думы и Главы администрации г. Перми на решение Пермского краевого суда от 24 декабря 2015 г., которым заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Пермской городской Думы Шляхтина П.С., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Журавлевой Н.М. о законности решения суда, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, установила:
26 августа 2014 г. решением Пермской городской Думы N 155, опубликованным 5 сентября 2014 г. в Официальном бюллетене органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь, N 64, утвержден Порядок сноса и выполнения компенсационных посадок зеленых насаждений на территории города Перми (далее - Порядок).
Пунктом 1.2 поименованного муниципального нормативного правового акта установлено, что он разработан в целях обеспечения единых требований к сносу зеленых насаждений на территории города Перми (за исключением травянистых растений; зеленых насаждений в городских лесах; плодово-ягодных зеленых насаждений на садовых, огородных и дачных земельных участках, земельных участках, предоставленных для ведения личного подсобного хозяйства, под индивидуальное жилищное строительство, занятых жилыми домами).
Согласно пункту 1.4 Порядка его предписания обязательны для исполнения всеми физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
Заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с административным исковым заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими приведенных норм в той мере, в которой они возлагают на собственников земельных участков обязанности по согласованию с администрацией г. Перми сноса зеленых насаждений, расположенных на принадлежащих им земельных участках, выплате восстановительной стоимости снесенных зеленых насаждений или выполнению компенсационных посадок.
В обоснование требований прокурор ссылался на то, что оспариваемые положения Порядка противоречат Земельному кодексу Российской Федерации и Гражданскому кодексу Российской Федерации, согласно которым собственники земельных участков по своему усмотрению осуществляют принадлежащие им права на земельные участки и находящиеся на них насаждения.
Решением Пермского краевого суда от 24 декабря 2015 г. заявленные требования удовлетворены.
В апелляционных жалобах Пермской городской Думы и Главы администрации г. Перми ставится вопрос об отмене решения суда ввиду неправильного применения норм материального права.
Относительно апелляционных жалоб участвующим в деле прокурором поданы возражения о несостоятельности их доводов и законности судебного постановления.
Глава администрации г. Перми, извещенный о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явился, представителя не направил.
На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в его отсутствие.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.
Как следует из преамбулы решения Пермской городской Думы N 155, утвердившего Порядок, оно принято в соответствии с федеральными законами от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) и от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды).
Названные федеральные законы к полномочиям органов местного самоуправления городского округа (согласно части 1 статьи 2 Устава города Перми, принятого решением Пермской городской Думы от 25 августа 2015 г. N 150, город Пермь является муниципальным образованием - Пермским городским округом, наименования Пермский городской округ и город Пермь равнозначны) в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относят организацию мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа, участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов (пункт 4 статьи 7 Закона об охране окружающей среды, пункт 11 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ).
К вопросам местного значения городского округа относятся также организация благоустройства территории городского округа (включая в том числе озеленение территории) и использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа (пункт 25 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ).
Иные полномочия органа местного самоуправления городского округа в области охраны окружающей среды Закон об охране окружающей среды и Федеральный закон N 131-ФЗ не предусматривают.
Законодательство в области охраны окружающей среды основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 2 Закона об охране окружающей среды).
Статьей 130 Конституции Российской Федерации установлено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
В соответствии со статьей 7 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
В силу части 2 статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.
В соответствии со статьей 261 Гражданского кодекса Российской Федерации, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения. Собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает права других лиц.
Таким образом, федеральное законодательство не предусматривает право органа местного самоуправления каким-либо образом ограничивать права собственника земельного участка.
Проанализировав приведенные законоположения, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что пункты 1.2 и 1.4 Порядка в той мере, в которой их предписания распространяются на собственников земельных участков, не находящихся в муниципальной собственности, и обязывают их согласовывать с администрацией г. Перми снос зеленых насаждений, расположенных на принадлежащих им земельных участках, выплате восстановительной стоимости снесенных зеленых насаждений или выполнению компенсационных посадок, противоречат имеющим большую силу нормативным правовым актам, приняты с превышением полномочий.
Ссылка в апелляционных жалобах на Правила создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденные Приказом Госстроя России от 15 декабря 1999 г. N 153, пунктом 6.1 которых предусмотрено, что пользователи озелененных территорий обязаны во всех случаях осуществлять снос и пересадку деревьев и кустарников, производимую в процессе содержания и ремонта, в соответствии с технологическим регламентом, возмещать ущерб по установленным расценкам, а пунктом 6.4 запрещено юридическим и физическим лицам осуществлять самовольную вырубку деревьев и кустарников, не имеет правового значения по настоящему делу и не опровергает вывод суда об обоснованности требований прокурора.
Названный федеральный нормативный правовой акт, как указано в его преамбуле, является рекомендательным документом и предназначен для предприятий, занимающихся вопросами создания, охраны и содержания озелененных территорий, независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности, не содержит норм о праве органа местного самоуправления осуществлять правовое регулирование в данной сфере общественных отношений.
Методические рекомендации по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, утвержденные приказом Минрегиона России от 27 декабря 2011 г. N 613, которые приводятся в обоснование содержащейся в апелляционных жалобах позиции, апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 17 декабря 2015 г. признаны недействующими со дня вынесения определения.
Довод Пермской городской Думы о том, что, в любом случае, оспариваемые положения Порядка распространяются на земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, и государственная собственность на которые не разграничена, не свидетельствует о том, что решение суда ограничивает право органов местного самоуправления на управление и распоряжение такими земельными участками.
Не являются основаниями для отказа в удовлетворении требования прокурора, предъявившего административный иск в соответствии с частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, прохождение процедуры публичных слушаний и отсутствие замечаний Пермской межрайонной природоохранной прокуратуры на проект оспариваемого муниципального нормативного правового акта.
Ввиду изложенного, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Пермского краевого суда от 24 декабря 2015 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Пермской городской Думы и Главы администрации г. Перми - без удовлетворения.
