Меню
8 (8182) 49-00-00
Заказать звонок

Кассационное определение Верховного Суда РФ № 44-КГ18-37 от 4 марта 2019 года

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

Дело № 44-КГ18-37

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Москва

4 марта 2019 года

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Зинченко И.Н., судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Государственной инспекции по экологии и природопользованию Пермского края на решение Чайковского городского суда Пермского края от 10 мая 2018 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 23 июля 2018 года по административному делу по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Чеснокова Сергея Петровича о признании незаконным предписания Государственной инспекции по экологии и природопользованию Пермского края об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

индивидуальный предприниматель Чесноков С.П. обратился в суд с административным исковым заявлением об оспаривании предписания Государственной инспекции по экологии и природопользованию Пермского края (далее - Инспекция) от 26 декабря 2017 года об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, которым на него возложена обязанность получить документ, устанавливающий нормативы предельно-допустимых выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, специальное разрешение на выбросы для источников на автотранспортном предприятии, а также поставить объекты негативного воздействия на окружающую среду на государственный учёт, указав, что принадлежащий ему на праве общей долевой собственности гараж-стоянка, используемый им для осуществления предпринимательской деятельности по оказанию услуг регулярных автобусных перевозок в целях размещения транспортных средств, не является стационарным источником выбросов вредных веществ в атмосферу, поскольку используется исключительно как стоянка без водителей в ночное время.

Решением Чайковского городского суда Пермского края от 10 мая 2018 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 23 июля 2018 года, административное исковое заявление удовлетворено.

Определением судьи Пермского краевого суда от 10 сентября 2018 года Инспекции отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

По запросу судьи Верховного суда Российской Федерации от 26 ноября 2018 года административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 18 января 2019 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

В кассационной жалобе, поданной Инспекцией в Верховный Суд Российской Федерации, ставится вопрос об отмене состоявшихся по административному делу судебных актов и направлении дела на новое рассмотрение в соответствующий суд в ином составе судей. Обжалуя судебные акты, Инспекция указывает на то, что выводы судов не основаны на нормах действующего законодательства в области охраны окружающей среды, поскольку эксплуатация истцом гаража-стоянки, являющегося стационарным источником выбросов, без постановки на государственный учёт, в отсутствие разработанных нормативов предельно допустимых выбросов и разрешения на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, нарушает установленные законом экологические требования.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия считает, что таких нарушений норм процессуального и материального права при принятии обжалуемых судебных актов не допущено.

Установлено, что административный истец Чесноков С.П. зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя, основным видом его деятельности является деятельность сухопутного пассажирского транспорта: внутригородские и пригородные перевозки пассажиров. Местом осуществления предпринимательской деятельности является ул. Советская, д. 45 а, г. Чайковский, Пермский край, где расположен гараж-стоянка для хранения автотранспортных средств (далее - гараж-стоянка).

18 декабря 2017 года в целях проверки доводов обращения жительницы г. Чайковский о возможном загрязнении атмосферного воздуха при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом Инспекцией в отношении индивидуального предпринимателя Пономарева П.В. проведена внеплановая выездная проверка, по результатам которой составлен акт от 26 декабря 2017 года № 248 с приложением протоколов отбора проб и фототаблицами.

Согласно указанному акту при осуществлении предпринимательской деятельности на территории частного предприятия допускается выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух без установленных нормативов предельно допустимых выбросов, специального разрешения на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а также без постановки объектов негативного воздействия на окружающую среду на государственный учёт осуществляется эксплуатация источника выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух: гараж-стоянка для автотранспортных средств, 26 декабря 2017 года в адрес индивидуального предпринимателя Чеснокова С.П. вынесено оспариваемое предписание.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, пришёл к выводу о том, что используемый Чесноковым С.П. для осуществления предпринимательской деятельности гараж-стоянка не является стационарным объектом, производящим выбросы вредных веществ в атмосферу, что свидетельствует о незаконности вынесенного в адрес административного истца предписания.

Позиция суда первой инстанции соответствует требованиям законодательства, регулирующего возникшие отношения, и фактическим обстоятельствам дела.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации.

Атмосферный воздух является жизненно важным компонентом окружающей среды, неотъемлемой частью среды обитания человека, растений и животных.

Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально­экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, а также отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, определяет и регулирует Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Закон об охране окружающей среды).

Федеральный закон от 4 мая 1999 года № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (далее - Закон № 96-ФЗ) устанавливает правовые основы охраны атмосферного воздуха и направлен на реализацию конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о её состоянии.

Федеральный законодатель определил, что объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, подлежат постановке на государственный учёт юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и (или) иную деятельность на указанных объектах, в уполномоченном Правительством Российской Федерации федеральном органе исполнительной власти или органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, на основании заявки о постановке на государственный учёт, которая подаётся указанными лицами не позднее чем в течение шести месяцев со дня начала эксплуатации таких объектов (пункты 1 и 2 статьи 69.2 Закона об охране окружающей среды).

Статья 1 Закона об охране окружающей среды в редакции Федерального закона от 21 июля 2014 года № 219-ФЗ, вступившего в силу с 1 января 2015 года, содержит основные используемые в законе понятия:

объектом, оказывающим негативное воздействие на окружающую среду, признаётся объект капитального строительства и (или) другой объект, а также их совокупность, объединённые единым назначением и (или) неразрывно связанные физически или технологически и расположенные в пределах одного или нескольких земельных участков;

негативное воздействие на окружающую среду - воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды;

загрязнение окружающей среды - поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду;

нормативы допустимых выбросов - нормативы выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, которые определяются как объём или масса химических веществ либо смеси химических веществ, микроорганизмов, иных веществ, как показатели активности радиоактивных веществ, допустимые для выброса в атмосферный воздух стационарными источниками.

Закон № 96-ФЗ, согласно пункту 1 статьи 21 которого государственный учёт стационарных источников ведётся в рамках государственного учёта объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, определяет источник выброса как сооружение, техническое устройство, оборудование, выделяющие в атмосферный воздух вредные (загрязняющие) вещества, признавая стационарным источником источник выброса, местоположение которого определено с применением единой государственной системы координат или который может быть перемещён посредством передвижного источника, то есть транспортным средством, двигатель которого при его работе является источником выброса (статья 1 поименованного закона).

Приведённые законоположения в их системном единстве приводят к заключению, что гараж, объект капитального строительства, признаётся объектом, оказывающим негативное воздействие на окружающую среду, и подлежит названному выше государственному учёту, если именно сооружение в процессе хозяйственной или иной деятельности выделяет в атмосферный воздух вредные вещества, то есть квалифицируется как стационарный источник, поскольку находящиеся в нём транспортные средства являются самостоятельным передвижным источником выброса.

Пунктом 1 статьи 30 Закона об охране окружающей среды федеральный законодатель обязанность обеспечивать проведение инвентаризации выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и разработку предельно допустимых выбросов и предельно допустимых нормативов вредного физического воздействия на атмосферный воздух возложил на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, имеющих стационарные источники.

Согласно статье 4.2 Закона об окружающей среды объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, в зависимости от уровня такого воздействия подразделяются на четыре категории на основании критериев, устанавливаемых Правительством Российской Федерации (пункты 1 и 3)

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2015 года № 1029 утверждены Критерии отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий (далее - Критерии), постановлением от 23 июня 2016 года № 572 - Правила создания и ведения государственного реестра объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, предусматривающие включение в реестр сведений об уровне и (или) объёме или о массе выбросов загрязняющих веществ в отношении каждого стационарного источника выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух.

Из содержания названных подзаконных нормативных правовых актов также следует, что постановке на государственный учёт подлежат объекты, при условии осуществления деятельности, исчерпывающий перечень которой дан в пунктах 1 - 4, 7 и 8 Критериев, не содержащий пассажирские перевозки автотранспортом, либо объекты, обладающие признаками, указанными в пунктах 5 и 6 Критериев.

Между тем, как следует из акта проверки Инспекции от 26 декабря 2017 года № 248, в нём отсутствуют сведения, что принадлежащий административному истцу на праве собственности гараж-стоянка выделяет в атмосферный воздух вредные (загрязняющие) вещества, в связи с чем отвечает признакам стационарного источника выбросов загрязняющих веществ, что обладает критериями объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду.

Материалы дела также не содержат таких доказательств.

В названном акте констатировано, что основным видом деятельности является перевозка пассажиров автомобильным транспортом, местом осуществления деятельности является адрес земельного участка, на котором расположен гараж, что территория используется для предрейсового осмотра водителей, для ночной стоянки автотранспорта, находятся административное здание и 5 гаражных боксов, для отопления которых используется городская централизованная система отопления, а также указано, что гараж используется для длительного хранения автотранспортных средств.

Согласно заключению краевого государственного бюджетного учреждения «Аналитический центр» химико-аналитическая лаборатория в пробах атмосферного воздуха, взятого у домов по адресу ул. Советская, 43, 45а и ул. Советская, 37, 45а концентрация измеренных загрязняющих веществ не превышает установленные гигиенические нормативы качества атмосферного воздуха населённых мест.

В оспариваемом предписании также не указаны признаки отнесения гаража-стоянки к стационарному источнику загрязнения.

Довод административного ответчика, что гараж-стоянка приобретает признаки стационарного объекта выброса при размещении в нём транспортных средств, правомерно отклонён судами при разрешении настоящего административного дела, поскольку действующим законодательством транспортное средство определено как самостоятельный передвижной источник выброса и нахождение этого источника на временном хранении с неработающим двигателем само по себе не указывает на приобретение статуса помещения как объекта воздействия на окружающую среду.

Из материалов дела не следует, что в помещениях гаража-стоянки осуществляется самостоятельная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду, в акте Инспекции от 26 декабря 2017 года № 248, предписании на такие обстоятельства также не указано, сведений о том, что в помещениях гаража-стоянки осуществляется эксплуатация стационарных источников выбросов веществ в атмосферу не имеется.

Напротив, из поименованного акта проверки следует, что в ходе проведения проверки административным истцом представлены договора, заключённые Чесноковым С.П. на оказание услуг автомойки от 9 января 2017 года, на оказание услуг по проведению технического обслуживания от 15 апреля 2017 года, подтверждающие, что обслуживание, ремонт, мойка используемых им в предпринимательской деятельности транспортных средств осуществляются на основании заключённых им договоров в ином месте, обогрев гаража-стоянки осуществляется путём подключения к центральному отоплению.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации предписывает суду при рассмотрении административного дела об оспаривании решения органа, наделённого государственными полномочиями, наряду с другими вопросами выяснять, соответствует ли содержание оспариваемого решения нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, возлагая обязанность доказать это обстоятельство на орган, принявший оспариваемое решение (пункт 4 части 9, часть 11 статьи 226).

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 227 названного кодекса по результатам рассмотрения административного дела суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

Поскольку административный ответчик не представил доказательств осуществления в гараже деятельности, в результате которой происходит выделение в атмосферный воздух вредных веществ, позволяющей гараж признать стационарным источником, что влечёт обязанность административного истца исполнить требования Закона об охране окружающей среды и совершить действия, указанные в оспариваемом предписании, суд первой инстанции законно удовлетворил административный иск.

Ссылка в кассационной жалобе на возможность выброса через ворота гаража загрязняющих веществ от работающего транспорта, несостоятельна, так как эксплуатация транспорта по целевому назначению осуществляется за пределами помещений для его хранения, расположение транспорта при временном хранении в помещениях гаража с неработающими двигателями не предусмотрено законодательством как критерий отнесения объекта к стационарному источнику вредных выбросов.

Довод кассационной жалобы о том, что к спорным правоотношениям подлежали применению нормы Международного стандарта ГОСТ 32693-2014 «Учёт промышленных выбросов в атмосферу. Термины и определения», введённого в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 9 сентября 2014 года № 1039-ст (далее - Международный стандарт), Судебной коллегией отклоняется, как ошибочный, поскольку, как следует из его раздела первого «Область применения», устанавливаемые им термины и определения основных понятий рекомендованы для применения во всех видах документации и литературы исключительно в области промышленных выбросов в атмосферу.

Исходя из положений Федерального закона от 31 декабря 2014 года № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» промышленное производство (промышленность) - это определённая на основании Общероссийского классификатора видов экономической деятельности совокупность видов экономической деятельности, относящихся к добыче полезных ископаемых, обрабатывающему производству, обеспечению электрической энергией, газом и паром, кондиционированию воздуха, водоснабжению, водоотведению, организации сбора и утилизации отходов, а также ликвидации загрязнений, то есть промышленный выброс в атмосферу - выбросы, произведённые в результате осуществления деятельности в сфере промышленности (статья 3).

Согласно приложению № 1 к приказу Минпромторга России от 27 декабря 2016 года № 4785 «Об утверждении собирательных классификационных группировок «Промышленность» к промышленности отнесены добыча полезных ископаемых, обрабатывающие производства, обеспечение электрической энергией, газом и паром, кондиционирование воздуха, водоснабжение, водоотведение, организация сбора и утилизации отходов, деятельность по ликвидации загрязнений, перечисленные в разделах В, С, Б и Е Общероссийского классификатора видов экономической деятельности ОК 029-2014, введённого в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 31 января 2014 года № 14-ст.

Между тем перевозка пассажиров автотранспортом относится к группе деятельности сухопутного и трубопроводного транспорта и включена в раздел Н «Транспортировка и хранение».

С учётом того, что вид деятельности административного истца, которую он фактически осуществляет и которая отражена в акте проверки Инспекции, не относится к промышленности, оснований для применения Международного стандарта не имеется.

Ввиду того, что понятие стационарного источника, объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду, содержится в названных выше федеральных законах, являются несостоятельными утверждения административного ответчика о необходимости применения к спорным правоотношениям Методического пособия по расчёту, нормированию и контролю выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, введённого в действие письмом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 марта 2012 года № 05-12-47/452, в котором признаётся возможным использование предприятиями-природопользователями в качестве методических пособий при осуществлении деятельности по охране атмосферного воздуха в части, не противоречащей законодательным и нормативным правовым актам в области охраны окружающей среды, следующих документов: Методическое пособие по расчету, нормированию и контролю выбросов загрязняющих веществ в атмосферу (ОАО «НИИ Атмосфера», г. С-Пб, 2012 год); Методическое пособие по аналитическому контролю выбросов загрязняющих веществ в атмосферу (ОАО «НИИ Атмосфера», г. С-Пб, 2012 год); Методическое пособие по инвентаризации, нормированию и контролю выбросов запаха в атмосферу (ОАО «НИИ Атмосфера», г. С-Пб, 2012 год).

Кроме того, в соответствии со статьёй 2 постановления Правительства Российской Федерации от 16 мая 2016 года № 422 «Об утверждении Правил разработки и утверждения методик расчёта выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарными источниками» Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации поручено в течение 6 месяцев со дня вступления в силу этого постановления утвердить порядок формирования и ведения перечня методик расчёта выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарными источниками. Как определено в подпункте «г» пункта 4 указанных Правил, методика расчёта должна содержать определение области её применения с описанием технологического процесса и перечислением сооружений, устройств, оборудования, являющихся стационарными источниками выбросов, величины которых рассчитываются по данной методике расчёта.

Порядок формирования и ведения перечня методик расчёта выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарными источниками утверждён приказом Минприроды России от 31 июля 2018 года № 341 (зарегистрирован в Минюсте России 23 октября 2018 года № 52502).

Таким образом, на момент проведения проверки в отношении административного истца Перечень методик расчёта выбросов не был сформирован, Методические пособия, названные в письме Минприроды России от 29 марта 2012 года № 05-12-47/4521, а также Методика проведения инвентаризации выбросов загрязняющих веществ в атмосферу автотранспортных предприятий (расчётным методом), утверждённая Минтрансом Российской Федерации 28 октября 1998 год (далее - Методика 1998 года) подлежат применению в части не противоречащей законодательным и нормативным правовым актам в области охраны окружающей среды.

Методика 1998 года не включена в Перечень, не содержит перечисления сооружений, устройств, оборудования, являющихся стационарными источниками выбросов, величины которых рассчитываются по этой методике, кроме того, её раздел 2 «Расчёт выброса загрязняющих веществ от стоянок автомобилей» учитывает выбросы транспортных средств, которые действующим законодательством к стационарным источникам не отнесены.

Ссылка административного ответчика на положения «СП 113.13330.2012. Свод правил. Стоянки автомобилей. Актуализированная редакция СНиП 21-02-99», утверждённого приказом Минрегиона России от 29 декабря 2011 года № 635/9 также не может быть принята во внимание, поскольку указанный акт утратил силу с 8 мая 2017 года, за исключением пунктов, включённых в Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», утверждённый постановлением Правительства Российской Федерации № 1521 от 26 декабря 2014 года, до внесения соответствующих изменений в указанный Перечень, в связи с изданием приказа Минстроя России от 7 ноября 2016 года № 776/пр, утвердившего новый Свод правил СП 113.13330.2016.

Поименованный Свод правил разработан в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2009 года № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», Федеральным законом от 23 ноября 2009 года № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральным законом от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» и не регулируют вопросы в области охраны атмосферного воздуха.

Что касается довода кассационной жалобы о недопустимости применения разъяснений Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Судебная коллегия считает необходимым обратить внимание, что названное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим, помимо прочих, функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно­правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся охраны атмосферного воздуха, осуществляет формирование и ведение перечня методик расчёта выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарными источниками, с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право давать государственным органам, органам местного самоуправления, юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесённым к сфере ведения министерства, осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственной Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои подведомственные организации (пункты 1, 2, 4, 5.4, 6.2 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от И ноября 2015 года№ 1219).

Таким образом, доводы кассационной жалобы выводы суда первой инстанции не опровергают и не свидетельствуют о том, что при рассмотрении настоящего дела допущены существенные нарушения норм материального или процессуального права.

Судебная коллегия, установив, что судебными инстанциями при рассмотрении административного дела существенных нарушений норм материального и процессуального права не допущено, считает необходимым оставить в силе обжалуемые Инспекцией судебные акты.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

кассационную жалобу Государственной инспекции по экологии и природопользованию Пермского края на решение Чайковского городского суда Пермского края от 10 мая 2018 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 23 июля 2018 года по административному делу по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Чеснокова Сергея Петровича о признании незаконным предписания Государственной инспекции по экологии и природопользованию Пермского края об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды оставить без удовлетворения, названные судебные акты - без изменения.

Смотреть все решения »
« Назад
нужна консультация по данному вопросу?
Задайте Ваш вопрос юристу