Кассационное определение Верховного Суда РФ № 18-КАД20-35-К4 от 20 января 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Абакумовой И.Д., судей Калининой Л.А. и Нефедова О.Н.,

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Краснодарского края на кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 21 мая 2020 г. по административному делу № 2а-758/2019 по административному исковому заявлению администрации Краснодарского края к администрации Туапсинского городского поселения Туапсинского района о признании незаконными действий, выразившихся в выдаче разрешения на строительство, отмене разрешения на строительство.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя администрации Краснодарского края Бобровского А.А., поддержавшего доводы кассационной жалобы, возражения представителя Багдасарян С.В. по доверенности Сокрава О.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

администрация Краснодарского края обратилась в суд с административным исковым заявлением к администрации Туапсинского городского поселения Туапсинского района об оспаривании действий по выдаче Багдасарян С.В. разрешения от 22 августа 2017 г. № 23-534110-1240-2017 на реконструкцию объекта капитального строительства, расположенного на земельном участке с кадастровым номером ____ по адресу:____, поскольку этот земельный участок находится в границах защитной зоны объекта культурного наследия «Здание, где помещался штаб Красной Гвардии», 1917 г., по адресу: ____.

Решением Туапсинского городского суда Краснодарского края от И сентября 2019 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 17 декабря 2019 г., административное исковое заявление удовлетворено: действия администрации Туапсинского городского поселения Туапсинского района по выдаче Багдасарян С.В. разрешения от 22 августа 2017 г. № 23-534110-1240-2017 на реконструкцию объекта капитального строительства, расположенного на земельном участке с кадастровым номером ____, признаны незаконными, указанное разрешение на реконструкцию отменено.

Кассационным определением Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 21 мая 2020 г. судебные акты судов первой и апелляционной инстанций отменены, по делу принято новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

В кассационной жалобе, поданной в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации, администрация Краснодарского края ставит вопрос о ее передаче для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации на предмет отмены кассационного определения Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 21 мая 2020 г. как принятого судом с нарушениями норм материального и норм процессуального права.

По результатам изучения доводов кассационной жалобы 23 сентября 2020 г. дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2020 г. кассационная жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что кассационным судом общей юрисдикции при рассмотрении настоящего дела допущены такого рода нарушения.

Согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) в редакции, действовавшей на дату возникновения спорных правоотношений, разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 11 данной статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с данным кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Таким образом, при решении вопроса о выдаче разрешения на строительство необходимо установить соответствие проектной документации: во-первых, правилам землепользования и застройки, которые содержат градостроительные регламенты; во-вторых, проекту планировки территории и проекту межевания территории; в-третьих, допустимости размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает названный кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации (часть 3 статьи 4 ГрК РФ).

Специальным федеральным законом, регулирующим отношения в сфере государственной охраны памятников истории и культуры народов Российской Федерации, является Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Закон № 73-ФЗ).

Согласно преамбуле Закона № 73-ФЗ государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Пунктами 1, 6 статьи 34 Закона № 73-ФЗ предусмотрено, что до дня внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений об установленных в соответствии со статьей 34 данного федерального закона зонах охраны объекта культурного наследия устанавливаются защитные зоны объектов культурного наследия - территории, которые прилегают к включенным в реестр памятникам и ансамблям (за исключением указанных в пункте 2 данной статьи объектов культурного наследия) и в границах которых в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия и композиционно-видовых связей (панорам) запрещаются строительство объектов капитального строительства и их реконструкция, связанная с изменением их параметров (высоты, количества этажей, площади), за исключением строительства и реконструкции линейных объектов.

Согласно пункту 3 статьи 341 Закона № 73-ФЗ границы защитной зоны объекта культурного наследия устанавливаются для памятника, расположенного в границах населенного пункта, на расстоянии 100 м от внешних границ территории памятника.

В случае отсутствия утвержденных границ территории объекта культурного наследия, расположенного в границах населенного пункта, границы защитной зоны такого объекта устанавливаются на расстоянии 200 м от линии внешней стены памятника (пункт 4 статьи 341 Закона № 73-ФЗ).

Из материалов дела следует, что Багдасарян С.В. является собственником нежилого помещения общей площадью 13,8 кв. м по адресу: ____.

По договору уступки прав от 13 марта 2015 г. к Багдасарян С.В. перешло право аренды земельного участка площадью 25,5 кв. м с видом разрешенного использования - для эксплуатации торгового павильона, кадастровый номер ____ городской суд Краснодарского края, с выводами которого согласилась судебная коллегия по административным делам Краснодарского краевого суда, исходил из того, что указанное разрешение выдано без согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, в то время как земельный участок, на котором расположен реконструируемый объект, находится в границах защитной зоны объекта культурного наследия регионального значения - «Здание, где помещался штаб Красной Гвардии», 1917 г.

Отменяя судебные акты судов первой и апелляционной инстанций и отказывая в удовлетворении административных исковых требований, Четвертый кассационный суд общей юрисдикции исходил из того, что согласия управления государственной охраны объектов культурного наследия администрации Краснодарского края на проведение реконструкции не требовалось, поскольку приказ Министерства культуры Российской Федерации (далее - Минкультуры России) о регистрации объекта культурного наследия регионального значения - «Здание, где помещался штаб Красной Гвардии», 1917 г. в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) Российской Федерации издан через полтора месяца после выдачи оспариваемого разрешения на реконструкцию объекта капитального строительства, в связи с чем на день выдачи этого разрешения защитная зона отсутствовала.

Между тем судом кассационной инстанции не учтено следующее.

В силу пункта 3 статьи 64 Закона № 73-ФЗ памятники истории и культуры местного значения, принятые на государственную охрану в соответствии с законодательными и иными правовыми актами СССР и РСФСР, отнесены к объектам культурного наследия регионального значения, включенным в реестр, за исключением случаев отнесения указанных памятников истории и культуры к объектам исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, с последующей регистрацией данных объектов в реестре в соответствии с требованиями названного федерального закона.

Памятник «Здание, где помещался штаб Красной Гвардии», 1917 г. был принят на государственную охрану решением исполнительного комитета Краснодарского краевого Совета депутатов трудящихся от 29 января 1975 г. № 63 «О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в Краснодарском крае».

Законом Краснодарского края от 17 августа 2000 г. № 313-K3 «О перечне объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), расположенных на территории Краснодарского края» (далее - Закон № 313-K3) памятник «Здание, где помещался штаб Красной Гвардии», 1917 г. включен в Перечень объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), расположенных на территории Краснодарского края (номер по государственному списку недвижимых памятников истории и культуры - 3704).

Приказом Минкультуры России от 3 октября 2017 г. № 110254-р «О регистрации объекта культурного наследия регионального значения «Здание, где помещался штаб Красной Гвардии», 1917 г. (Краснодарский край) в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» указанный памятник зарегистрирован под номером 231711146840005 в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального значения.

Таким образом, поскольку до издания названного приказа Минкультуры России объект культурного наследия регионального значения - «Здание, где помещался штаб Красной Гвардии», 1917 г. в соответствии с положениями пункта 3 статьи 64 Закона № 73-ФЗ относился к объектам культурного наследия регионального значения, включенным в реестр, выводы кассационного суда общей юрисдикции об отсутствии у этого объекта защитной зоны на дату выдачи оспариваемого разрешения на реконструкцию основаны на неправильном применении норм материального права.

Учитывая основания предъявления администрацией Краснодарского края административного иска об оспаривании разрешения на реконструкцию, существенное значение для рассмотрения спора имеет установление обстоятельств нахождения реконструируемого строения в границах защитной зоны объекта культурного наследия, определение которых обусловливается местом расположения такого объекта.

При этом, как следует из Перечня объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), расположенных на территории Краснодарского края, утвержденного Законом № 313-K3, местом нахождения памятника «Здание, где помещался штаб Красной Гвардии», 1917 г. указан адрес: ____.

В приказе Минкультуры России от 3 октября 2017 г. № 110254-р «О регистрации объекта культурного наследия регионального значения «Здание, где помещался штаб Красной Гвардии», 1917 г. (Краснодарский край) в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» и в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации расположение (местонахождение) названного памятника указано - ____.

Согласно статье 1 Закона № 313-K3, в случае несоответствия информации, содержащейся в данном законе, информации, содержащейся в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, приоритет имеет информация, содержащаяся в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

В то же время в соответствии с пунктом 4 Положения о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного приказом Минкультуры России от 3 октября 2011 г. № 954, основанием для регистрации Минкультуры России объектов культурного наследия в едином реестре являются решения органов государственной власти о включении объектов культурного наследия в реестр (решения о принятии объектов культурного наследия на государственную охрану).

Перечисленным выше несоответствиям в части определения места нахождения объекта культурного наследия оценка в судебных актах не дана, в связи с чем обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, не являются установленными.

Согласно пункту 3 статьи 3 КАС РФ одной из задач административного судопроизводства является правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел.

Достижение указанной задачи невозможно без соблюдения принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 КАС РФ).

Данный принцип выражается, в том числе, в принятии предусмотренных процессуальным законом мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения дела (часть 1 статьи 63, части 8, 12 статьи 226, часть 1 статьи 306 КАС РФ), решение суда должно быть законным и обоснованным (часть 1 статьи 176 КАС РФ).

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации обязывает суд определять обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле, и предоставляет суду право в целях правильного разрешения административного дела по своей инициативе истребовать доказательства (часть 3 статьи 62, часть 1 статьи 63 КАС РФ).

Допущенные судами первой и апелляционной инстанций при принятии решения нарушения, выразившиеся в неисполнении приведенных процессуальных требований, кассационным судом общей юрисдикции не устранены.

Тем самым судом кассационной инстанции допущены существенные нарушения норм материального и процессуального права, повлиявшие на исход административного дела, в связи с чем Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 21 мая 2020 г. подлежит отмене с направлением административного дела на новое рассмотрение в указанный суд.

При новом рассмотрении административного дела суду следует учесть изложенное выше и разрешить административное дело в соответствии с установленными по нему обстоятельствами и требованиями закона.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 21 мая 2020 г. отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд кассационной инстанции.